Répartition des volumes d'eau prélevable : perception de l’enjeu de justice sociale et acceptabilité

24.03.2017
Les Organismes Uniques de Gestion Collective doivent établir des règles pour répartir les volumes prélevables entre les agriculteurs. Sur quels principes éthiques fonder ce partage? Quelle vision les agriculteurs ont-ils de ce que serait un partage juste et équitable ?

Une enquête a été réalisée pour caractériser la conception que les agriculteurs français ont de la justice sociale, dans le cas du partage de l’eau. La méthode mise en œuvre consiste à faire réagir des agriculteurs sur des scénarios décrivant chacun une règle d’allocation initiale, chaque scénario étant sous-tendu par une conception théorique de la justice sociale. L’enquête a permis de recueillir le point de vue de 76 agriculteurs, sélectionnés dans 5 bassins d’eau souterraine dans lesquels une gestion volumétrique a été mise en place.

Contexte et objectif

Les OUGC se sont vu confier par la Loi sur l’Eau et les Milieux Aquatiques de 2006 la responsabilité d’assurer la répartition de l’eau entre leurs irrigants. L’un des défis auxquels ils seront rapidement confrontés est de définir des règles de répartition de l’eau entre les usagers. Pour être acceptées, celles-ci devront être considérées justes et équitables. C’est dans ce contexte que le Brgm a mis en place une enquête pour comprendre comment les agriculteurs définissent ces notions de justice et d’équité.

Démarche

La méthode mise en œuvre consiste à faire réagir des agriculteurs sur des scénarios décrivant chacun une règle d’allocation initiale, chaque scénario étant sous-tendu par une conception théorique de la justice sociale.

Les conceptions d’un partage juste et équitable

La justice sociale est un idéal au regard duquel on juge une situation en matière de répartition de pouvoir, de revenu ou d’accès aux ressources. Cet idéal n’est donc pas unique ; il reflète les valeurs des individus dans leur diversité. S’agissant du partage d’une ressource, on distingue plusieurs conceptions de la justice, qui reposent sur les principes suivants :

  • La stricte égalité : une allocation juste accorde à tous la même dotation, indépendamment de ses besoins et de sa situation initiale.
  • L’égalité des chances : une allocation juste offre une égale opportunité des chances de réussir socialement, en compensant les inégalités naturelles ou sociales initiales.
  • L’antériorité d’usage : une allocation juste reconnait les acquis nés d’un droit d’usage légitimé dans par la règlementation antérieure.
  • L’efficacité : une allocation juste récompense ceux qui génèrent les bénéfices les plus élevés dans l’exploitation de la ressource.
  • Reconnaissance des efforts antérieurs : une allocation juste tient compte des efforts passés pour un usage parcimonieux des ressources.

Les scénarios d’allocation mis en discussion

A partir des principes énoncés ci-dessus et d’exemples choisis en France et ailleurs dans le monde, nous avons rédigé 9 scénarios d’allocation de la ressource en eau qui ont servi de support de discussion avec les exploitants agricoles.

  1. L’allocation est proportionnelle à la consommation mesurée sur les 5 dernières années (la consommation devient un droit acquis).
  2. L’allocation est ouverte à tous les agriculteurs, irrigant déjà ou ayant le projet de le faire dans les 5 ans à venir (égalité dans l’accès aux ressources).
  3. Le volume prélevable est mis aux enchères et alloué aux agriculteurs les plus offrants, c’est-à-dire à ceux qui maximisent la valeur de l’eau par des productions à forte valeur ajoutée.
  4. L’allocation est réalisée selon l’ancienneté de l’usage, avec priorité aux irrigants les plus anciens qui ont investi tôt et développé un modèle économique articulé autour de l’irrigation.
  5. L’allocation est proportionnelle au débit déclaré des puits et forages. Ce scénario suppose que les besoins en volume sont proportionnels au débit installé. Il pénalise les agriculteurs qui n’ont pas correctement déclaré leur capacité de pompage.
  6. L’allocation est dégressive en fonction de la superficie irriguée, avec un volume par hectare supérieur pour les exploitations ayant une faible superficie irriguée, afin d’assurer leur viabilité économique (principe de discrimination positive).
  7. L’allocation dépend du type de production, avec priorité donnée aux cultures (et filières) à haute valeur ajoutée. L’objectif est ici de maximiser la valeur totale de la production agricole d’un territoire.
  8. L’allocation tient compte du type de sol, avec attribution d’un volume par hectare supérieur pour les sols ayant une faible réserve utile (logique de compensation du handicap naturel).
  9. L’allocation tient compte de la possibilité d’accès aux eaux de surface. Le volume d’eau souterraine est attribué en priorité à ceux qui n’ont accès à aucune autre ressource ; ceux qui ont accès aux eaux de surface (rivière, retenues) reçoivent moins, car ayant une alternative (logique d’égalité des chances).

Périmètre de l’étude

L’approche a été déployée dans quatre bassins dans lesquels une gestion volumétrique a été instaurée (bassin de la Serre dans l’Aisne, plaine de Valence dans la Dôme, alluvions du Tarn et Garonne, bassin du Clain dans la Vienne). L’enquête a permis de recueillir le point de vue de 76 agriculteurs.

Résultats obtenus

La perception des scénarios

Pour chaque scénario, la personne interrogée devait préciser si elle trouvait le scénario acceptable, d’une part, et juste et équitable, d’autre part. En fin d’entretien, elle indiquait le scénario préféré ou proposait une combinaison de différents scénarios jugée préférable. Les graphiques qui suivent montrent l’acceptation des scénarios tous terrains confondus (à gauche) et pour chacun des terrains (à droite). On peut conclure que :

  • Pour la plupart des scénarios, les résultats varient fortement d’un terrain à l’autre.
  • Deux scénarios font l’unanimité de façon positive : l’allocation différenciée selon le type de sol ou selon l’accès aux eaux de surface. Il y a donc une certaine validation du principe d’égalité des chances.
  • Deux scénarios sont peu acceptés, ce sont la mise aux enchères et l’allocation selon l’antériorité d’usage. Il s’agit de deux logiques anglo-saxonnes considérées comme étran-gères au contexte social français.

Les principaux argumentaires mobilisés par les exploitants agricoles

Chaque agriculteur définit de façon différente ce qui est, pour lui, une solution "juste", en fonction de son expérience, de sa situation propre, de ses valeurs. Nous avons identifié 7 visions en illustrant chacune à l’aide d’une citation choisie.

  • La vision utilitariste. « Le plus important, c’est de garantir les cultures avec une forte valeur ajoutée». Cette vision est portée par des agriculteurs qui estiment que l’eau doit être allouée aux productions génératrices de valeur économique.
  • La vision égalitaire. « J’aime pas l’idée de faire la différence entre les petits et les gros, les Blancs et les Noirs. » Il faut qu’il y ait une égalité de traitement entre tous : introduire des différences entre les irrigants, risque de créer de nouvelles inégalités.
  • La vision de l’équité. « Je ne suis pas socialiste, mais je suis social. Il faut que tout le monde fasse des efforts, mais selon ses capacités ». L’effort de réduction du volume pour l’irrigation ne peut pas être le même pour tous. Il doit tenir compte des situations individuelles, sous peine d’aggraver des inégalités.
  • La vision collective. « C’est compliqué de s’entendre, mais on ne peut pas faire l’économie de raisonner en collectif » La question de l’allocation ne peut pas se restreindre à l’attribution de volumes de référence pour une liste d’individus. Ce partage doit être l’objet d’une réflexion collective pour s’extraire d’une logique de défense des intérêts individuels.
  • La vision agronomique. « Ce que vous proposez, c’est une gestion sociale. Or, l’eau, c’est pas social, c’est agronomique ». L’irrigation est un acte technique et agronomique. Les questions sociales ou économiques doivent être marginales dans cette réflexion.
  • La vision auto-centrée.  « Dans votre questionnaire, chacun va choisir la solution qui l’arrange le plus ». Ces agriculteurs voient ici le début d’une négociation dans laquelle chacun va chercher à défendre ses propres intérêts, en ayant un positionnement stratégique et non éthique.

Une construction complexe du sentiment de justice

Les agriculteurs évaluent les scénarios au regard de leurs convictions (éthiques, politiques), mais aussi en fonction de leurs propres intérêts. Les scénarios consensuels induisent un jugement fondé sur des convictions partagées. Ceux qui sont perçus de manière très partagés reflètent plus la diversité des l’intérêt individuels des exploitants.

Durée et transmission des allocations

La durée et les modalités de transmissions des allocations préférées reflètent aussi les spécificités locales. Beaucoup préfèrent une durée de 10 à 15 ans, cohérente avec la valorisation des investissements et la durée de vie des plantations. Mais des allocations d’1 à 5 ans correspondraient mieux aux durées des contrats de culture. La flexibilité des reports interannuels serait très appréciée.

Plusieurs logiques de transmission de cette allocation ont été légitimées. L’attachement de l’allocation d’eau à la terre serait le meilleur garant d’une non marchandisation de la ressource (40 % des préférences). Soumettre le renouvellement de l’allocation à l’effectivité de l’irrigation réduirait les volumes morts, favoriserait une gestion agronomique des assolements et l’installation des jeunes (35% des avis). Quand la péri-urbanisation menace, l’attachement à l’exploitant et non au propriétaire sécuriserait le maintien de l’allocation au sein du monde agricole (25% des avis).

Le refus du plafonnement en volume

Près de 40% des exploitants contactés ont refusé d’évaluer les scénarios que nous leur présentions, bien qu’ayant participé à une série d’ateliers sur un sujet proche, aux motifs suivants :

  • La réalité du problème (rareté de l’eau) est contestée et, par conséquent, la nécessité de restreindre les prélèvements. La connaissance des eaux souterraines est jugée insuffisante pour déterminer un volume prélevable de manière fiable.
  • Le partage de l’eau entre l’agriculture et l’environnement est jugé inéquitable (trop d’efforts demandés à l’agriculture) et illégitime, car remettant en cause sans compensation des droits de prélèvements considérés comme acquis.
  • La question du rationnement de l’usage de l’eau souterraine par l’agriculture ne peut se poser que si l’État crée des ressources de substitution (souhait de compensation au moins partielle).

Certains participants n’adhèrent pas à la démarche craignant d’être instrumentalisés en répondant à l’enquête, que leur avis ne soit pas pris en compte, ou éprouvant des difficultés à envisager des scénarios plausibles à un horizon temporel éloigné.

La justification de ces refus met en évidence le très fort décalage qui existe entre les textes réglementaires et la perception des exploitants agricoles concernés par ces textes.

Conclusions et recommandations

Une forte réticence

Nous avions souligné la réticence du monde agricole face au principe même de plafonnement des prélèvements en eau souterraine. La discussion des modalités d’allocation individuelle ne pourra avoir lieu qu’après avoir débattu des raisons motivant cette réticence. Eviter ce débat ne pourrait être que contre-productif, même si les échéances réglementaires sont très courtes pour mettre en place une gestion volumétrique permettant d’atteindre les objectifs de la Directive Cadre sur l’Eau.

Une grande diversité de conceptions de la notion de justice sociale

Notre étude a mis en évidence la diversité des conceptions possibles de la notion de justice sociale. Cette diversité reflète les différences d’intérêts des exploitations d’un même territoire, les divergences de convictions idéologiques voire de valeurs.

Au niveau individuel, la construction d’une conception stabilisée de cette notion peut être compliquée lorsque convictions idéologiques et intérêts économiques ne coïncident pas ; au niveau collectif, la création d’une vision partagée de ces différentes conceptions et la recherche d’un compromis entre elles sera certainement un processus de longue durée.

Des solutions locales

Nos résultats montrent les préférences exprimées pour différents scénarios sont influencées par le contexte local. La définition d’une règle de répartition acceptable par le plus grand nombre devra donc tenir compte des spécificités locales. Nous recommandons de réaliser une analyse préalable de la manière dont les agriculteurs définissent un partage juste et équitable de l’eau. Cela permettra de mieux cerner les différentes positions initiales des parties prenantes de la négociation et de maximiser les chances d’obtention d’un accord rapide et robuste.

Un débat de valeurs

Nos échanges avec les agriculteurs ont montré qu’il est difficile de cloisonner la discussion relative à la gestion quantitative de l’eau sans aborder les autres facettes de la politique agricole et de l’aménagement des territoires. Il est difficile d’évaluer des scénarios d’allocation initiale de l’eau sans réfléchir aux évolutions possibles de l’économie agricole de manière plus large, à la compétition avec le monde urbain (étalement urbain, augmentation de la demande en eau potable) et au projet de développement des territoires que l’on cherche à atteindre (maintien de l’emploi en zone rural, etc.).

Plus globalement, l’ouverture d’un espace de réflexion prospective appelle rapidement les participants à réfléchir à un idéal vers lequel pourrait tendre le monde agricole, en s’écartant de la problématique initiale. La question de la justice sociale invite aussi à élargir le champ de la réflexion.

Différence de perception des scénarios entre les 5 terrains d’étude (et moyenne tous terrains confondus).

PARTENAIRES

Cette étude a été réalisée par le BRGM, avec l’appui de l’IRSTEA. Elle a bénéficié du soutien financier de l’Agence de l’Eau Rhône Méditerranée et Corse, dans le cadre du projet SIMDGES. Nous remercions les agriculteurs et les acteurs institutionnels pour le temps qu’ils nous ont accordé.

RAPPORT PUBLIC

  • BRGM/RP-63859-FR - Caractérisation des bénéfices économiques liés à la préservation des eaux souterraines : Le cas des zones de sauvegarde pour l'alimentation en eau potable. - Télécharger le rapport